1994 9

(Rubriek)

OMSLAGARTIKEL

 

(Streamer)

CONTROLE OP MILIEUWETTEN VRIJWEL ONMOGELIJK + PLEIDOOI VOOR VERHANDELBARE VERGUNNINGEN

 

(Bovenkop)

Overheid delegeert milieubeheer aan samenleving

 

(Kop)

Milieu krijgt marktwaarde

 

(Intro)

Het ziet er naar uit dat de overheid het milieubeheer in toenemende mate zal delegeren aan de samenleving. Aan de bedrijven zelf en aan maatschappelijke belangenorganisaties. Een reusachtig, ontluikend werkterrein voor ingenieurs. – Erwin van den Brink –

 

 

Het gaat niet goed met de handhaving van de wetgeving waarmee we onze leefomgeving beschermen. De overheid dreigt zijn greep op dit snel uitdijende werkterrein te verliezen. Nieuwe regels worden steeds meer loze decreten. Haar dwangmethodiek van gebods- en verbodsbepalingen schiet tekort omdat die vaak leidt tot vluchtgedrag bij bedrijven. Bovendien bestrijdt de overheid met van bovenaf opgelegde maatregelen doorgaans voornamelijk de symptomen. Om de oorzaken van milieubelasting aan te pakken is maatschappelijke en onderlinge controle nodig. Die lijken een goed alternatief voor bovenaf opgelegde overheidsdwang.

‘De behartiging van het algemeen belang hoeft niet uitsluitend een, pubieke, overheidstaak te zijn’, vindt prof.drs. I.J. Schoonenboom, lid van de interne werkgroep van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) die het rapport ‘Milieubeleid, strategie, instrumenten en handhaafbaarheid’ heeft opgesteld.

De door de WRR bepleite ‘vermaatschappelijking’ van het milieubeheer betekent onder meer dat burgers en maatschappelijke belangenorganisaties de mogelijkheid moeten krijgen om bedrijven juridisch aan te spreken op vervuilende activiteiten. Bepaalde milieuorganisaties zijn langzamerhand dank zij jurisprudentie erkend als belanghebbende partij. De wetgeving waarin dat is geformaliseerd, is inmiddels de Kamers gepasseerd.

 

Nieuw werkterrein

Als deze opzet wil slagen, is informatievoorziening over milieubelasting essentieel, voegt prof.dr.ir. R. Rabbinge, lid van de WRR, er aan toe. ‘Want alleen op basis van juiste informatie kun je juridisch handelen.’ Aan goede, feitelijk juiste informatie schort het vooralsnog, zowel bij die van overheidswege als bij die van het bedrijfsleven. ‘De spotjes van postbus 51 weerspiegelen vaak een ongefundeerd doemdenken’, meent Rabbinge. De waarschuwingen zijn gebaseerd op onzekere aannamen over kwesties zoals klimaatverandering en verzuring. Bij bedrijven is het net andersom. Bedrijven die een milieujaarverslag publiceren, maken er soms een ‘juichverhaal’ van, zegt Schoonenboom. De informatie die daarin staat, is alleen nuttig als ze wettelijk is gedefinieerd en genormeerd. De ministerraad is onlangs akkoord gegaan met een wetsvoorstel tot het verplicht stellen van een dergelijk jaarverslag.

Er ligt hier een groot nieuw werkterrein voor ingenieurs. Als evenknie van de interne ‘financial controller’ zijn er dan binnen bedrijven ‘milieucontrollers’ nodig.

Het wetsvoorstel voorziet ook in een verplichte doorlichting van milieurelevante onderdelen van bedrijven die ernstig nalatig zijn bij het milieuverslag. Die ‘milieu-accountant’ zou volgens Rabbinge en Schoonenboom eveneens een ingenieur kunnen zijn. In die constellatie is ‘controle niet langer uitoefening van overheidsgezag, maar een deskundige beoordeling dat aan technisch objectieve regels of voorwaarden is voldaan’, schrijft de WRR.

‘Milieuzorg is steeds het domein geweest van juristen en milieu-economen, maar niet van ingenieurs, en dat is merkwaardig’, zegt Schoonenboom. ‘Bedrijven hebben een blinde vlek voor milieuadviezen. Adviseurs op dit terrein staan per traditie laag in de hiërarchie.’

Het draait om de ‘kenbaarheid’ van de belasting van de leefomgeving door bepaalde activiteiten. Rabbinge: ‘Neem nu bijvoorbeeld een milieuheffing die de overheid oplegt in de vorm van verhoging van de energieprijs. Die verhoging tast het bedrijfsrendement aan. De ingenieur die als interne controller wordt binnengehaald, zal dan proberen de energielekken in het bedrijfsproces te lokaliseren. Zo is dan milieucontrole, net als de financiële controle, een vast onderdeel van het management van een onderneming.’

Het probleem is zo bij de wortel aangepakt. Deze weg van ‘voorkomen is beter dan genezen’ sloeg de overheid al aan het eind van de jaren zeventig in met de Indicatieve Meerjaren Programma’s: vanaf het begin van menselijk handelen moeten wij rekening houden met mogelijk negatieve effecten, teneinde die te voorkomen.

Er wordt zo een ‘duurzame ontwikkeling’ nagestreefd. Wij mogen komende generaties niet van de schaarse aardse hulpbronnen beroven. Tot dan toe draaide het vooral om ‘herstellen’, curatief beleid, ‘end of pipe’- oplossingen, zoals waterzuivering, rookgaszuivering en dergelijke.

 

Controle onmogelijk

Hoewel de overheid met de doelstelling ‘voorkomen’ een eind op de goede weg is, blijkt dat de toegepaste methoden nog steeds uitgaan van dwang als middel om gedrag te beïnvloeden. Dwang wil zeggen: verbods- en gebodsbepalingen. Door het groeiend aantal bepalingen is de overheid steeds minder bij machte de naleving te controleren en af te dwingen. Daarom heeft de WRR gezocht naar een manier om de doelstellingen van de overheid beter, anders, te handhaven.

Het veranderen van het gedrag van consumenten en producenten moet volgens de WRR centraal staan in het milieubeleid. Alleen daarmee zijn belastende processen zélf rechtstreeks te beïnvloeden.

Een fundamentelere aanpak dus. Maar er is ook nog een meer praktische reden om milieubeheer aan de samenleving te delegeren. Directe regulering veronderstelt dat de overheid die aan een bedrijf een vergunning verstrekt waarin normen zijn vastgelegd, het technische proces in dat bedrijf door en door kent – wat nimmer het geval is. De eisen (inspraak, beroepsmogelijkheden) die wij in de democratische rechtsstaat stellen aan eenzijdige oplegging van verplichtingen (door de overheid) aan bedrijven en burgers, maken het opstellen van zulke vergunningen steeds tijdrovender en duurder. Ook de handhaving is tijdrovend, duur en ingewikkeld.

Handhaving wordt ook steeds moeilijker, want milieubeleid zal zich in de toekomst over steeds meer terreinen uitstrekken. Die steeds grotere diversiteit aan activiteiten inperken met overheidsdecreten is ondoenlijk. Dat zou betekenen dat op den duur niets meer mag, tenzij er een ontheffing voor verleend is. Dat is in strijd met de grondregel van ons maatschappelijk bestel, te weten vrijheid tot handelen zolang dit niet is verboden. Daarom moet de overheid publiekrechtelijke regels uitermate selectief toepassen, aldus de WRR in het rapport.

 

Prijsmechanisme

Tot in de jaren zestig was de Hinderwet afdoende. Gemeenten konden via afgifte van vergunningen overmatige schade en hinder door bedrijven beperken. In 1969 werd de wet Verontreiniging Oppervlaktewateren van kracht en in 1970 de Wet inzake de Luchtverontreiniging. Deze wetten richten zich echter op bepaalde vormen van vervuiling. De kans bestaat dat de druk op het milieu zich dan verplaatst naar andere soorten vervuiling.

Met het ondervangen van dit ‘weglekrisico’ is de overheid begonnen in de wet Algemene Bepalingen Milieuhygiëne uit 1979, die meer alomvattend is. Deze lijn is voortgezet met de Wet Milieubeheer die voorziet in een integrale milieuvergunning. Het blijft echter een (publiekrechtelijk) instrument van directe (overheids-)regulering.

Uit dat oude stramien breken kan alleen door een fundamenteel andere manier van kijken. Dat wij milieubeheer zien als een overheidsaangelegenheid, komt doordat wij onze leefwereld nog steeds beschouwen als een hoorn des overvloeds, een ongeprijsd, collectief goed (water, lucht, ruimte) dat in onbeperkte hoeveelheid beschikbaar is en waaruit ieder naar eigen goeddunken kan putten in plaats van als een schaars goed dat via prijsvorming optimaal wordt verdeeld. De WRR noemt dat ‘een klassiek voorbeeld van marktfalen’.

In theorie is publiekrecht een doeltreffender en preciezer middel om gedragsverandering af te dwingen dan privaatrecht. Via publiekrecht past de overheid dwang toe en legt zij heffingen op. De overheid stelt een norm, geeft een vervuilingsgrens aan. In de praktijk schiet de effectiviteit echter tekort door de veelheid van te controleren regels. Bovendien ontbreekt elke prikkel voor de individuele vervuiler om het vervuilingsniveau onder de grens te brengen.

Wat dus moet gebeuren is: de totale vervuiling – dus óók voor zover die onder de heffingsnorm blijft – kenbaar maken, zodat de herstelkosten zijn uit te rekenen. Als producenten en consumenten vervolgens de rekening van die kosten krijgen gepresenteerd, wordt het doel vanzelf die kosten (net als de overige voortbrengingskosten) zoveel mogelijk te reduceren. Op die manier krijgt de milieu-economie zijn eigen prijsmechanisme.

Is er sprake van overschrijding van een norm, dan zou de vervuiler voor de aangerichte schade via de rechter (privaatrechtelijk) aansprakelijk gesteld kunnen worden. De schadevergoeding is dan de prijs van de vervuiling. De overheid zelf geeft al het voorbeeld door steeds vaker naar de burgerlijke rechter te stappen om de kosten van het herstel van schade op vervuilers te verhalen of vervuiling te stoppen.

Schuldaansprakelijkheid is hiertoe gaandeweg verruimd tot risicoaansprakelijkheid. Vervuilen gebeurt immers vaak niet moedwillig, maar ‘per ongeluk’. In geval van ricicoaansprakelijkheid moet de potentiële vervuiler zich tegenover de verzekeraar (privaatrechtelijk) verbinden tot het treffen van voorzorgsmaatregelen om het risico te verminderen tot verzekerbare proporties. Dat zal veiliger en schoner produceren stimuleren.

 

Verhandelbare vergunning

Maar wie stelt aansprakelijk? Behalve de overheid zouden milieuorganisaties in het privaatrecht erkend moeten worden als belanghebbende partij, meent de WRR. Begin 1992 is het wetsontwerp Vorderingsrecht Belangenorganisaties ingediend. Deze wet zal binnenkort in werking treden.

Zulke particuliere acties zijn in de huidige situatie vooral kansrijk waar het milieugedrag door publiekrechtelijke voorschriften is gereguleerd. Maar ook is, zoals de WRR dus oppert, een aanvullend stelsel denkbaar waarbij via jurisprudentie gaandeweg duidelijkheid ontstaat over wat in concreto wel en niet mag. Dan volstaat de overheid met een algemene gedragsnorm die door jurisprudentie verder gestalte krijgt.

Mogelijk gevolg van erkenning als belanghebbende partijen kan zijn dat zulke belangenorganisaties er toe over gaan om ondernemers veelvuldig voor de rechter te dagen. Maar de financiële lasten van zulke slepende rechtszaken vormen een voldoende drempel om escalatie van het aantal door belangenorganisaties aan te spannen procedures te voorkomen. Schoonenboom: ‘Afgezien daarvan is de rechter in het Nederlandse bestel goed in staat in een vroeg stadium het kaf van het koren te scheiden in de eventuele stroom van aanklachten.’

Het duurzaam en verantwoord beheer van de Wereld om ons heen moet niet alleen gestalte krijgen in conflicten die we voor de rechter uitvechten. Een niet-conflictueuze manier om milieukosten een marktwaarde mee te geven is vergunningen verhandelbaar maken waarin de overheid vervuilingsplafonds, -quota of -contingenten heeft vastgelegd. Het ‘zich houden aan de norm’ krijgt daarmee een marktwaarde, net zoals een taxichauffeur die aan bepaalde normen voldoet een vergunning mag hebben, maar die ook mag verkopen.

Verhandelbaarheid versterkt de onderlinge controle van vervuilende bedrijven omdat overmatig vervuilende beunhazen de marktwaarde bederven van belangrijke bedrijfsactiva: de vergunning; net zoals ‘zwartrijders’ de waarde van een taxivergunning ondermijnen.

Een variant op de verhandelbare vergunning is de verhandelbare vermindering. Een industrie die minder loost op een rivier dan de maximaal toegestane hoeveelheid, mag dit overschot aan lozingsrechten verkopen aan een ander bedrijf. De initiële verkoop van die rechten zou ondergebracht kunnen worden bij een aparte rechtspersoon die de waterkwaliteit bewaakt. Blijkt dat de verontreiniging van de rivier daalt onder de norm, dan kan de rivierbeheerder lozingsrechten gaan opkopen.

We kennen al waterschappen, zuiveringsschappen. Er zijn zo ook ‘milieuschappen’ denkbaar. Analoog aan het professionele tuchtrecht zou bijvoorbeeld een ‘mestschap’, dat wordt bestuurd door veehouders, toezien op de beperking van de emissie zoals deze bedrijfstak die collectief met de overheid is overeengekomen.

Er zijn ook milieuschappen denkbaar voor de auto-industrie en de huishoudelijke-apparatenindustrie of voor alle aan een rivier of in een industriegebied gelegen bedrijven. Alleen degene die zijn opgereden auto inlevert bij een ‘groene’ sloper, krijgt het bij aanschaf betaalde milieustatiegeld terug. Autosloopbedrijven zijn alleen ‘groen’ als hun door de minister aangewezen brancheorganisatie ze ‘groen’ verklaart.

 

‘Groen’ imago

Er is een overeenkomst met de bedrijfsschappen uit de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie. Alleen lijken die juist hun langste tijd te hebben gehad. Producenten, met name de boeren, zagen hun bedrijfsschap steeds meer als een verlengstuk van de overheid. Boeren verzetten zich al in de jaren zestig tegen de heffing van het Landbouwschap.

Wat de WRR beoogt is dat bedrijven zich graag moeten willen aansluiten bij een milieuschap, omdat het goed is voor hun ‘groene’ imago. Rabbinge: ‘Het gaat om het mechanisme dat speculeert op de wil van bedrijven om als ‘groen’ te boek te staan. En voor wie het heel erg zou zijn als zij met hun milieujaarverslag door de mand vallen en dan te boek staan als bedrijven die de hand lichten met milieubescherming.’ Deze schappen moeten dus ook de uitstraling hebben van organisaties zoals Kema en Bovag, die erkende keurmerken uitgeven.

De bestaande milieu-inspectie en regionale milieudiensten (zoals in de Rijnmond) willen volgens Rabbinge ‘meer aan dienstverlening gaan doen en willen af van de rol van politieagent’. In een nieuwe opzet waarin de overheid selectiever gebruikmaakt van het dwangmechanisme, is ook minder behoefte aan die ‘politierol’. Want via hun milieuschap regelen de betrokken bedrijven dan immers onderling hoe zij gezamenlijk de met de overheid overeengekomen reductiedoelstelling verwezenlijken. Milieuconvenanten zijn dan geen vrijblijvende ‘herenakkoorden’ meer die uit elkaar vallen zodra er een deelnemer uitstapt, maar collectieve overeenkomsten, enigszins vergelijkbaar met cao’s. Schoonenboom: ‘De zwakke schakel in deze convenanten tot nu toe is dat het vertegenwoordigende orgaan – waarmee de overheid het convenant sluit – de achterban niet echt aan zich kan binden.’ De overheid zou de afspraken – net als cao’s – ‘algemeen verbindend’ kunnen verklaren. Dat wil zeggen dat elk bedrijf – mede-ondertekenaar van het convenant of niet – juridisch is gehouden aan de naleving ervan.

Wie dat weigert, zou zich volgens Schoonenboom weer onderwerpen aan de directe overheidsregulering, vergunningplichtig zijn bijvoorbeeld. Ook is het denkbaar alle bedrijven die het convenant niet onderschrijven heffingsplichtig te maken. ‘Een voorwaardelijke heffing die je alleen hoeft te betalen als je je niet aan het milieuconvenant houdt.’

Het voordeel van deze opzet is dat dank zij de controle de vervuiling, uitputting van grond en hulpstoffen en dergelijke steeds sterker aan de ondernemingen in rekening worden gebracht. Bedrijven bepalen onderling de prijzen van de transacties die zij doen met milieuwaarden, zoals de eerder genoemde lozingsrechten en verhandelbare vergunningen. Zulke prijzen zijn bijvoorbeeld statiegeld op consumentenprodukten of de premie van de verzekering tegen risicoaansprakelijkheid voor milieuvervuiling voor het geval iets misloopt met een bedrijfsproces. Op die manier zal de controle ook een belang zijn van de onderneming zelf, net zoals goede accountantscontrole mede een instrument is geworden van het financiële management van de onderneming.

 

 

 

 

(KADER)

KIvI-werkgroep

 

Als milieucontrole een vast onderdeel wordt van het management van een onderneming, is dit een uitgesproken taak voor de ingenieur. Een voorbeeld is het introduceren van de milieuregulerende heffing op energie. De Raad Maatschappij van het KIvI en de Contactgroep Energie Activiteiten willen voor eind 1994 over dit onderwerp een standpunt formuleren en voorleggen aan de KIvI-leden. Daartoe wordt een werkgroep opgericht. Leden die hiervoor belangstelling hebben, kunnen zich voor 31 mei 1994 aanmelden bij het KIvI via de Afdeling Ledenservice, tel. (070) 391 98 11, fax (070) 391 98 40.

 

 

 

 

(FOTOBIJSCHRIFTEN)

De ‘vermaatschappelijking’ van milieubeheer betekent dat belangenorganisaties de mogelijkheid moeten krijgen om bedrijven juridisch aan te spreken op vervuilende activiteiten.

(Foto: ……./Hollandse Hoogte, Amsterdam)

 

Een ‘mestschap’, door veehouders zelf bestuurd, zou kunnen toezien op de beperking van emissies.

(Foto:……../Hollandse Hoogte, Amsterdam)

 

(Foto:……Zefa, Amsterdam)

 

 

(QUOTES BIJ PORTRETTEN)

 

‘Milieuzorg is steeds het domein geweest van juristen en economen, maar niet van ingenieurs’, prof.drs. I.J. Schoonenboom

(Foto: Michel Wielick, Amsterdam)

 

‘De spotjes van postbus 51 weerspiegelen vaak een ongefundeerd doemdenken’, prof.dr.ir. R. Rabbinge

(Foto: Michel Wielick, Amsterdam)